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三明市农村公安派出所参与道路交通安全管理工作现状及对策
时间:2010/8/5 16:02:22 来源:三明市公安局交警支队信息网 作者:王平、何建斌
    针对全市公安交警警力不足,农村地区道路交通漏管失控面大的问题,早在2006年,我局领导就多次深入全市各地,就农村派出所参与道路交通安全管理进行调研,并在2006开展的全市预防重特大道路交通事故专项行动期间,制定下发了《三明市公安局关于组织农村派出所参加预防重特大道路交通事故专项行动的紧急通知》,把农村派出所参与道路交通安全管理作为全市开展预防重特大道路交通事故专项行动应对道路交通安全严峻形势的一项重要举措,并取得良好成效。2007年,公安部为加强农村交通安全管理工作,专门下发了《关于农村公安派出所参与道路交通安全工作的通知》(公通字(2007)4号),省公安厅以闽公综(2007)470号文进行转发,2007年9月7日,根据公安部、省公安厅的要求和部署,市局结合我市实际制定下发了《三明市公安局关于农村公安派出所参与道路交通安全工作的通知》(明公综〔2007〕285号),要求各乡、镇公安派出所(不含县城、城区公安派出所)通过开展交通安全宣传教育,强化交通安全源头管理,及时通报交通安全隐患,积极维护道路通行秩序,开设交通违法受理窗口,保护交通事故现场,参与落实联席会议制度等工作措施参与辖区农村道路交通安全工作,从而全面拉开全市农村派出所参与交通管理的序幕。2010年2月以来,通过对我市农村派出所参与农村道路交通安全管理工作情况进行了调查,在基本摸清参与管理工作现状的基础上,就进一步加强和完善我市农村派出所参与交通安全管理工作,谈一谈几点看法。
    一、全市农村派出所参与道路交通管理工作现状
    我市地域广阔,全市管辖1市9县2区(57个镇、72个乡),总面积22959平方公里,全市交通点多、面广,总通车里程为13080公里,路况参差不齐,其中二级公路(国道)169公里,三级公路(省道)1336公里,四级及四级以下公路(山区公路)11575公里(其中:县道1828公里、乡道6365公里、村道3382公里),山区公路占全市公路里程的88%以上。全市注册登记机动车47.1667万余辆,其中汽车7.8566万辆,摩托车39、3101万辆;机动车驾驶人77.5576万人,其中汽车驾驶人23.533万人摩托车驾驶人53.98万人。而作为全市道路交通安全的主管部门公安交通管理部门,209年全市共有在职交通民警360人,民警人均管理道路里程36.3公里,人均管理车辆1310辆,人均管理驾驶员2154人,管理难度可想而知。
    由于地域广阔、通车里程长,而公安交通管理部门警力不足,全市多数县、乡、村公路处于失管失控状态,大量管理工作无法正常开展,交通堵塞不能及时疏通,小事故无人去处理,大事故难以及时赶到现场,短途客车超员、低速载货汽车载客、报废车和无牌证机动车上路等现象普遍存在,且随着农村经济的快速发展,国家汽车、摩托车下乡政策的深入推行,农村车辆将进一步快速增长,农村交通安全管理给公安交通管理部门带来了新的管理课题。
    2007年以来,各地按照市局的工作部署,结合辖区实际,积极探索农村公安派出所参与道路交通安全管理的方法、路子,做了大量深入细致的工作,尤其是尤溪、建宁等地,逐步摸索并初步形成了农村派出所参与道路交通管理工作的模式,取得了一些的成效,积累了一定的经验,有效的弥补了交警部门警力不足,对夯实农村交通管理基础,预防压降农村道路交通事故方面发挥了积极的作用。
    (一)全市农村公安派出所参与工作的主要做法、特点及成效
    一是初步建立了参与工作机制。市局文件下发后,各地结合辖区实际下发了农村派出所参与交通安全管理工作的通知,一些地方制定了农村派出所参与工作的实施方案,有的地方还专门成立工作领导小组,基本明确了农村派出所参与交通安全管理的工作职责,同时制定了考核办法,把参与工作纳为派出所年度岗位目标管理责任制的内容进行考核。如尤溪、建宁县局成立以局长为组长、分管副局长为副组长、交警、各派出所负责人为成员的工作领导小组,切实加强农村公安派出所参与道路交通安全工作的组织领导。
    二是初步建立和形成了参与工作的基本管理模式。目前,我市各地结合实际,因地制宜,初步建立和形成了参与工作的二种基本模式。一是成立农村交警中队。向县党委请示,并经当地县党委批复编委同意成立交警中队,交警中队与派出所合署办公,实行的是一支队伍两块牌子,人员编制由县局内部调整,由县(市、区)公安局任命派出所所长为交警中队长,派出所交警中队接受交警大队的业务指导,以交警大队的名义进行执法。如:沙县公安局于2007年经县委同意成立了沙县公安局交交警大队高砂、青州、大洛、南阳、郑湖、南霞、湖源、富口、夏茂、高桥等10个交警中队。建宁、明溪、宁化、泰宁等地也以此模式成立农村交警中队。二是指定专人负责。未成立交警中队的农村派出所,派出所指定一名副所长分管辖区交通安全管理工作,并指定一名民警兼职交通民警,按照县局要求开展辖区交通安全管理工作,同时根据交警大队委托授权范围进行执法。如:将乐县公安局制定出台了《关于委托农村基层派出所协管农村道路交通安全管理工作实施意见》,明确委托处罚权的具体内容。
    三是强化了业务培训和指导。各县公安局按照市局的要求,举办了不同形式的“派出所参与道路交通管理业务培训班”,对全县农村派出所领导和派出所民警进行了交通管理法律法规、法律文书规范制作、简易交通事故处理、道路交通秩序维护、道路交通违法行为查处中常见问题与处置、交通安全宣传等方面的系统培训。在日常工作和专项整治行动中,交警大队加强对农村派出所督促指导,不断规范执勤执法行为。如永安、将乐、尤溪、建宁、三元等县局(分局)在每年度均安排一定时间对基层所民警进行交管业务培训,将乐、建宁、沙县等公安交管大队分片分块安排民警加强对基层所、交警中队交通管理业务工作指导,组织民警深入乡镇与基层所共同开展路面交通执法和交通管理工作,尤溪县公安局组织全县11个农村派出所负责交通安全管理业务的民警分三批到交警大队进行跟班一周的轮训学习。
    四是初步建立了信息交流机制。为确保工作信息渠道畅通,一些农村派出所指定一名民警或内勤人员为联络员,及时将农村派出所开展农村交通安全工作情况及辖区交通动态等信息由联络员通过县局OA系统及时网传交通管理大队,保证信息渠道畅通。尤溪县局为确保农村派出所能直接登录到交警队信息平台,由县交警大队在交警队信息平台为全县农村派出所开设用户和初始密码,组织各派出所掌握交警队信息平台登录方法,确保各所能将开展交管工作情况包括台帐、相片、材料,数据及时完整录入笔录方式表格中。
    五是便民利民服务措施得到延伸。一是参与辖区轻微交通事故的处理。我市一些农村派出所充分发挥人熟地便的优势,积极参加适用简易程序的轻微道路交通事故处理及相关民事矛盾纠纷调解工作,实际工作中,派出所民警根据县局110指令或农村群众的报案,快速赶赴现场开展现场处置工作,对于轻微财产损失的交通事故进行赔偿调解,涉及人员受伤、重大财产损失的交通事故先期保护现场,疏导交通,防止二次事故,使接处警、办案效率提高,事故伤员得到及时救助,矛盾纠纷得到及时化解,最大程度减少了群众生命财产损失,群众对公安工作的满意度进一步提高。据统计,2007年以来,尤溪县公安局农村派出所及时救助伤员192名,直接调解和参与事故调解562件;建宁县公安局农村派出所调解、处理轻微交通事故70余起。二是开设了交通违法受理窗口。我市尤溪、建宁等地在农村派出所内开设交通违法受理窗口依法进行处罚,对处警告或对个人处以200 元以下罚款的交通违法行为,可以适用简易程序的,使用公安交通管理法律文书(加盖县级公安机关交通管理部门的印章)以交警大队名义当场作出处罚决定,并按照规定录入道路交通安全违法信息管理系统;尤溪对适用行政强制措施和适用一般程序拟给予道路交通违法行为人 200元以上罚款的,由农村派出所交通民警进行先期办理后,通过道路交通安全违法信息管理系统上传县交通管理大队审批后,以交通大队名义依法作出处罚决定。
    六是初步建立了工作考评督察机制。大多数县公安局结合实际制定了考核奖惩实施细则,把参与工作纳入县公安局年终总体工作考核,实行综合考评。如尤溪县局按照循序渐进、逐步推进的工作原则,连续二年制定《尤溪县公安局农村派出所交通安全管理工作考评办法》,细化工作考评标准,并下发到各农村派出所,对各农村派出所交通管理工作主要几项指标进行综合考评和排名,考评结果与局长年度责任目标考评直接挂钩(占局长年度责任目标5分),将乐(占局长年度责任目标2分)、沙县(占局长年度责任目标1分)等地也将农村所参与农村道路交通管理绩效纳入局长年度责任目标考核内容。
    (二)当前农村公安派出所参与工作存在的主要问题及原因分析
    我市一些地方积极探索农村公安派出所参与道路交通安全管理的方法、路子,取得了一定的成效,积累了一定的经验,但从总体情况来看,全市农村派出所参与道路交通安全管理工作进展缓慢、成效不显著。还存在诸多不容忽视的问题,制约着该项工作向前推进。
    一是工作机制不健全。一些县局尚未真正将农村公安派出所参与农村道路交通安全管理工作列入重要议事日程,成立的全县农村公安派出所参与道路交通安全管理工作领导小组还是流予形式,对农村公安派出所参与道路交通安全管理工作还只是停留在文件上、书面中,没有直正形成制度性的工作机制,缺少监督落实的措施,致使参与工作机制没有正常运转,没有发挥应有作用,派出所民警执勤执法得不到广大群众的有力支持,乡村道路交通安全管理效率还比较低。
    二是考核体系不完善。目前,全市大部分地区对农村派出所参与交通安全管理工作的考核只是纳入各县(市、区)公安局总体工作的一个小项内容,所占分值极低,根本引不起各农村派出所领导的重视。有的地方考核方法简单、标准不一,流于形式,缺乏量化的统计分析考核,考核不科学,考核工作落实不到位。如,一些县局在考核中,只针对农村派出所查处交通违法情况进行考核,造成一些派出所参与管理的形式只是上路在辖区交通流通较大的国道或省上查处交通违法,以完成县局下达的纠违数,造成农村派出所普遍存在重罚款、轻教育的现象,而日常性的交通安全宣传、县乡道路巡查、集市等重点时段交通管理等工作没有得到有效落实,还处于被动管理的局面。
    三是思想认识不到位。由于历史积滞原因,警种之间存在思想隔阂,现实中部分派出所民警甚至所领导对交警部门存在偏见,对参与道路交通安全管理工作存在抵触心理,对开展农村道路交通安全管理工作思想认识不到位,总认为道路交通安全管理工作是公安交管部门的事,若派出所对群众交通违法行为进行依法从严处罚,极易激发派出所民警与群众之间的矛盾,担心在发生治安、刑事案件时,群众不配合提供线索,不敢放手抓交通安全管理,从而对乡镇辖区内的交通安全管理工作上无抓手,参加交通安全宣传和专项整治行动流于形式,农村群众交通法规和守法意识差,各类交通违法现象仍较突出。。
    四是管理力量严重不足。警力严重不足是当前农村派出所面临的突出问题,不少派出所仅有警力5人左右,派出所工作千头万绪,既要管治安、户籍,又要落实社会治安综合治理、消防、维稳、反邪等职责,还要管秩序、防事故,每天均处于紧张、超负荷的工作状态,加班加点,超时工作相当普遍,严重地削弱了日常的交通安全管理工作,管理措施也就难以落到实处。许多农村派出所领导也想把辖区的交通安全管理工作抓好,但总感到“心有余而力不足”。如,我市一些地方虽设有农村交警中队但基本上未开展交通安全管理工作,全年的交通违法处罚数为0,甚至连基本的交通安全台帐也未建立,这种现象在一些农村派出所同样存在。所以,警力严重不足制约当前派出所参与工作面临的突出问题。
    五是基层基础工作还相对薄弱。表现在:1.一些地方农村派出所参与交通安全管理工作缺乏一系列规范化的运作机制,执法装备陈旧紧缺,相关警用装备设施跟不上,导致农村派出所交管业务工作开展受限。例如,在参加全国禁酒驾整治行动中,全市农村派出所、交警中队均没有添置酒精测试仪,致使开展路面酒后驾驶查纠行动。2.派出所民警和协管员对交通管理业务知识还不够熟悉,在遇到的一些实际问题难以解答,对具体适用法律法规条文模糊不清,填写法律文书和档案管理不够规范,对违法信息的录入不够熟练等、不会使用交警队信息平台进行基础信息采集。3.一些地方对公安派出所参与道路交通安全管理的宣传工作力度不够、不深、不细,农村群众对公安派出所参与道路交通安全管理工作知晓率低,甚至认为派出所无权上路查车,只有交警才有权上路查车。因此,群众对派出所制止交通违法行为还不理解、不支持,导致无牌无证车辆上路、违法载客、超载现象时有发生。
    六是工作发展不平衡。表现在:二年多来,我市尤溪、建宁等地,结合辖区实际,积极探索农村公安派出所参与道路交通安全管理的方法、路子,做了大量深入细致的工作,逐步形成了农村派出所参与交通安全管理工作的模式,并取得了一定的成效,积累了一些的经验。尤溪县公安局各农村派出所全县农村派出所累计开展道路交通安全宣传活动1568场次,排查农村道路安全隐患38处,查纠各类交通违法行为3826起,及时救助伤员192名,直接调解和参与事故调解562件;建宁县公安局各农村派出所,共查纠各类交通违法行为4000余起,行政拘留3人,调解、处理轻微交通事故70余起,散发宣传资料2万余份,张贴宣传画400余张,上交通安全讲课100余课时。但目前仍存在一些县的农村公安派出所日常较少开展交通安全管理工作,个别县的农村公安派出所甚至未开展工作。
    七是委托法律手续不完备。农村公安派出所是公安机关的基层机构,依法管理乡镇治安,包括交通秩序,按照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定,可以对辖区的交通秩序进管理,对违法行为进行纠正。但对交通违法行为的处罚则必需由公安交警部门授权,也就是说农村公安派出所参与交通管理工作是在交警大队的委托授权下,部分行使公安交通管理职能。我市一些地方组织公安派出所参与道路交通管理工作,对派出所处罚道路交通违法行为和处理轻微交通事故未办理委托手续,未进行委托授权,造成执法主体不合法,违反了有关法律规定。
    三、进一步加强和完善农村派出所参与工作的对策
    通过二年多的工作实践证明,农村派出所参与道路交通管理,既是挖掘内部潜力、加强公安基层基础工作的一项重大举措,也是当前复杂的社会治安形势下,治安和道路交通管理工作必须坚持“专群结合、多警联动、群防群治、综合治理”的客观需要。针对全市农村派出所参与道路交通管理现状,结合市局提出的深入推进“三警合一”改革思路和当前农村道路交通安全面临的形势,我们认为要从根本上来预防和减少农村地区道路交通事故的发生,就必须对农村公安派出所参与农村道路交通安全管理工作进一步加强和完善,必须深入研究解决一些制约工作向前推进的实际问题。
    (一)建立党委政府领导下的参与工作机制,增加专职交通协管员的数量。2008年9月,三明市人民政府办公室专门下发了《关于进一步加强农村道路交通安全管理工作的通知》(明政办〔2008 〕125号,以下简称“通知”),通知明确要求各级政府把农村交通安全工作纳入政府重要议事日程,并从人力、物力和财力等方面予以大力支持,同时要求农村公安派出所要及时聘用交通协管员进一步加强参与交通安全管理工作的力度,各级公安机关要以此为契机,积极主动的将本辖区农村道路交通安全形式、存在的道路交通安全隐患及做好农村交通安全工作的重要性当地党委、政府作专题汇报,强力争取县委、县政府的重视,并在人力、物力、财力上予以大力支持,把农村派出所参与交通安全工作列入政府重要议事日程,纳入社会治安综合治理工作范畴,把农村派出所、交警中队聘用交通协管员的人数、工资、补贴及参与交通管理的相关警用装备设施等经费纳入县财政经费预,从而缓解管理力量严重不足的问题。
    (二)完善参与工作管理模式,加强规范性建设。农村公安派出所是公安机关的基层机构,依法管理乡镇治安,包括交通秩序,按照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定,可以对辖区的交通秩序进管理,对违法行为进行纠正。但对交通违法行为的处罚则必需由公安交警部门授权,也就是说农村公安派出所参与交通管理工作是在交警大队的委托授权下,部分行使公安交通管理职能。由于我市各地经济条件、道路交通状况、工作基础等差别较大,建议各地因地制宜,突出不同地区的特点,针对本地实际情况充分进行调研和论证,进一步建立或完善农村派出所管理交通安全的工作模式,整合警力资源。一是在有条件的地方设立农村交警中队。积极取得县党委、政府支持,由当地县党委批复编委同意成立农村交警中队,由县(市、区)公安局任命派出所所长为交警中队长,实行“一岗双责”,即派出所和派出所交警中队实行是一支队伍两块牌子,派出所交警中队接受交警大队的业务指导,派出所交警中队在进行行政处罚时使用从交警大队领取的法律文书,以交警大队的名义做出处罚决定。二是未设立交警中队的农村派出所,在县级公安交通管理部门的委托授权下开展农村交通安全管理工作。未设立农村交警中队的农村派出所公安派出所参与道路交通管理工作,派出所指定一名副所长分管辖区交通安全管理工作,并指定一名民警兼职交通民警,按照县局要求开展辖区交通安全管理工作,县级公安交通管理部门必须明确联系派出所的民警。县(市、区)公安交通管理部门将道路交通管理的部分行政处罚权和处理轻微道路交通事故权委托给派出所。具体做法:首先,办理委托手续,明确委托处罚权和处理交通事故的具体内容,划分双方责任,约定委托权限、范围及期限,由县局交通管理大队分别与各乡镇派出所签订《派出所全面参与交通管理委托书》,委托的县(市、区)公安交通管理部门将受委托公安派出所和受委托实施行政许可的内容予以公告。三是进一步理顺派出所参与工作的内部管理。在财政予以经费保障的前提下,每个乡镇聘用2名以上交通安全专职协管员,由农村派出所或交警中队统一管理;每个行政村确定1名交通安全专(兼)职协管员,配合农村派出所或所属交警中队开展工作。有条件的地方可适当增加农村地区专(兼)职交通协管员,确保参与工作有手管、有人抓,落实到人。四是开设违法处理窗口。由县(市、区)公安交通管理部门授权,在各农村交警中队和有条件的农村派出所开设违法处理窗口,负责录入和处理本中队或本所查获的交通违法行为。另外,结合国家汽车和摩托车下乡政策的实施,积极探索和尝试将“五小车辆”业务服务窗口向农村交警中队和派出所前移,进一步方便群众。五是做好业务培训和指导。市局交警支队负责对各市的派出所所长或分管交通副所长进行交通违法信息系统和交警队信息平台的应用进行系统的培训,同时对农村派出所参与交通安全管理工作的民警进行交通事故处理业务培训,并经考试合格核发事故处理初级证书。各地公安交通管理部门加强对农村公安派出所参与道路交通安全工作的业务指导,积极提供参与道路交通安全工作所需的基础资料和宣传材料,研究完善各项工作措施,并派出业务骨干,定期或不定期地对派出所民警及交通协管员进行交通管理法律法规、交通指挥手势、执勤执法规范用语、法律文书规范制作、道路交通秩序维护、道路交通违法行为查处、交通安全宣传等方面的业务培训,指导派出所建立各种基础台账,要确保派出所民警能正确使用法律文书,掌握道路交通安全违法信息管理系统和交警队信息平台信息的录入和使用。
    (三)进一步明确农村派出所参与工作应当履行的职责和任务,强化基层基础工作。建议进一步完善有关全市农村派出所参与农村道路交通安全管理工作的实施方案,在职责、任务、目标上予以细化,对派出所道路交通安全管理责、权、利实行有机的统一,明确农村道路交通安全管理工作是农村派出所应当履行的工作职责,纳入农村派出所日常工作业务范畴;明确农村派出所所长是本辖区农村道路交通安全第一责任人;明确派出所原则上负责辖区除国、省道路以外的县、乡(镇)、村道路交通安全管理工作(也可根据实际情况进行授权管理国省道),为农村派出所配备配齐参与工作必需的警务装备;明确农村派出所民警主要履行以下交通管理工作职责:
    1.督促政府建立和完善乡镇交通安全联席会议制度。联席会议研究解决辖区内道路交通安全管理工作重大疑难问题,提出交通安全工作的意见和建议,会同有关单位落实各项工作措施。每年召开会议不少于二次。
    2.开展辖区县乡村危险路段排查。配合有关部门做好整治。做到底数清、情况明,规范建立台帐;书面提出整改措施及时向乡镇政府及有关部门汇报、通报。对辖区内生产、使用剧毒、危化物品的企业其运输车辆底数清、情况明,建立台帐。对辖区客、货运输单位落实道路交通安全情况进行监督检查(以上台帐均可在交警队信息平台建立)。
    3.做好交警队信息平台的信息采集工作。交警中队做好交警队信息平台工作,按照规定采集、录入信息,建立各项基础数据、业务工作台帐,逐步取消纸质台帐。
    4.依法处理适用简易程序处理的道路交通事故。对需要按照一般程序处理的道路交通事故,应迅速组织抢救受伤人员,保护现场,并报辖区公安交通管理部门处理,同时要固定事故现场相关证据,协助公安交通管理部门勘查现场,控制有逃逸嫌疑的驾驶人。协助交警大队侦破管辖区内肇事逃逸交通事故案件。
    5.维护辖区道路交通秩序,一般交通违法以劝导为主,依法严格查处严重道路交通违法行为,查处的交通违法行为在规定时间内及时录入交通违法信息系统。
    (1)对道路交通违法行为人处以200元(含)以下,对法人或者其他组织处以1000元(含)以下罚款或者警告处罚,由民警当场作出处罚决定。
(2)对道路交通违法行为人处以200元以上,对法人或者其他组织处以1000元以上罚款及拘留、暂扣驾驶证处罚的,由派出所报请县公安局或交警大队审批。对道路交通违法行为人的罚款,可以依照《行政处罚法》的规定当场收缴罚款。
    (3)实施道路交通安全管理执法所扣留的车辆应当按规定停放指定的场所;扣留的证件,要妥善保管,需要作出暂扣或者吊销驾驶证处罚的,移交县(市、区)公安交通管理部门处理。
    (4)被扣留机动车的驾驶人或者所有人、管理人在规定时间内未按要求提供被扣留机动车合法证明、补办相关手续或者不前来接受处理的,由派出所将扣留的机动车及相关材料交辖区公安交警大队按规定进行处理。
    6.开展交通安全“五进”宣传。采取多种形式,开展经常性的进村入户宣传教育活动。每年不少于2次,组织村委会开展村民交通安全宣传教育。每年不少于2次,组织学校开展交通安全宣传教育,建立校车及接送学生车辆基础台帐,底数清、情况明。
    7.加强重点时段的交通管控。加强农村集市、民俗民风活动日、庙会等人流、车流集中的重点路段、重点时段的巡逻,积极疏导交通,查处正三轮摩托车、低速货车和拖拉机违法载人、报废机动车上路行驶等严重交通违法行为。
    (四)建立健全考核机制,及时兑现奖惩。各级公安机关应加强农村派出所参与交通管理工作的日常管理,加强监督检查。当前最行之有效的办法就是将派出所参与交通管理工作纳入年终考核中,使各地农村派出所积极参与交通管理工作。建议市局明确农村公安派出所参与道路交通安全管理工作的考评办法及考核细则,将农村派出所参与交通管理工作列入考核内容,由交警支队负责对各县(市、区)检查考核,考核成绩纳入当年局长责任目标考评中,且在实行之初时的所占分值应有所份量,以表明市局对该项工作的重视。各县局农村公安派出所参与道路交通安全管理工作领导小组及督察部门,定期或不定期对农村派出所参与交通管理工作情况进行专项督察,对督察中发现的问题予以通报,对参与道路交通安全工作成绩突出的农村公安派出所及民警,及时给予表彰、奖励或予以工作调动、任用、提拔等,深层次地激发民警的工作热情,使参与工作真正成为派出所民警的份内之事。
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